原料药的生产需要许可证吗?-原料药生产企业需要开张药物警戒吗为什么

8月22日上午,药品管理法修订草案再次提请十三届常委会第十二次会议审议。

对于网络销售药品问题,修订草案规定,药品上市许可持有人、药品经营企业通过网络销售药品,应当遵守本法药品经营的有关规定。疫苗、血液制品、品、精神药品、医疗用毒品、放射品等国家实行特殊管理的药品不得在网络上销售。通过网络销售药品的具体管理办法,由药品监督管理部门会同卫生健康主管部门等部门制定。

此外,针对假药劣药范围、药品追溯制度方面的责任、法律责任等备受关注的话题,修订草案也都作出回应。

按照药品功效界定假药劣药范围

有些常委会组成人员、部门、专家和社会公众提出,现行法律对假药劣药范围的界定比较宽泛,既有根据药品质量界定的假药劣药,又有未经审批生产的药品等按假药劣药论处的情形,不便于精准惩治,建议主要按照药品功效重新界定假药劣药范围。

对此,修订草案将“假药”“劣药”和“按假药论处”“按劣药论处”两类四种违法行为所列情形综合考虑,明确界定了假药劣药范围。

修订草案明确,假药包括:所含成分与国家药品标准规定的成分不符的药品,以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品,变质的药品,所标明的适应症或者功能主治超出规定范围的药品。劣药包括:成分含量不符合国家药品标准的药品,被污染的药品,未标明或者更改有效期、超过有效期、未注明或者更改产品批号的药品,擅自添加防腐剂和辅料的药品,其他不符合药品标准的药品。

修订草案同时对原“按假药论处”“按劣药论处”情形中药品监督管理部门禁止使用的药品,必须批准而未经批准生产、进口的药品,必须检验而未经检验即销售的药品,使用必须批准而未经批准的原料药生产的药品,使用未经批准的直接接触药品的包装材料和容器生产的药品,单独作出规定,明确禁止生产、进口、销售、使用这些药品,并从严规定处罚。

规定国家建立健全药品追溯制度

有的常委会委员和部门建议,明确国家在药品追溯制度方面的责任,建立药物警戒制度,增加药品安全事件预防和应对、行政机关与司法机关办理药品违法犯罪案件的衔接和协助规定。

对此,修订草案作出相应修改:

规定国家建立健全药品追溯制度,并要求药品监督管理部门制定统一的药品追溯标准和规范,推进药品追溯信息互通互享。

规定国家建立药物警戒制度。

增加规定县级以上人民政府应当制定药品安全事件应急预案;药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构等应当制定本单位的药品安全事件处置方案,并组织开展培训和应急演练。

增加药品行政案件与刑事案件移送的规定。

增加规定公安机关、人民检察院、人民法院商请药品监督管理部门、生态环境主管部门等部门提供检验结论、认定意见以及对涉案药品进行无害化处理等协助的,有关部门应当及时提供,予以协助。

明确药品质量责任首负责任制

有些常委会组成人员、部门、专家和社会公众建议补充完善违反禁止性规定行为的法律责任,对有些情节严重的违法行为要处罚到人;明确药品质量责任首负责任制,合理规定惩罚性赔偿的条件和数额。

针对上述意见建议,修订草案明确:

统一规定违反本法规定构成犯罪的,依法追究刑事责任。

增加规定未经批准开展药物临床试验等违法行为的法律责任。

对伪造许可证件、骗取许可拒不召回等违法行为增加对相关责任人员进行处罚的规定。

提高对未取得药品生产经营许可证生产经营药品、药品检验机构出具虚假检验报告等违法行为的罚款数额。

增加规定未经批准进口少量境外已批准上市的药品可以减轻或者免予处罚。

增加规定因药品质量问题受到损害的,受害人可以向药品上市许可持有人、药品生产企业请求赔偿,也可以向药品经营企业、医疗机构请求赔偿。接到受害人赔偿请求的,应当实行首负责任制,先行赔付。

扩大惩罚性赔偿的适用范围,不限于“造成亡或者健康严重损害”的后果,并明确惩罚性赔偿的数额为“支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。

高风险药品的药品高风险品种重点监测管理办法

一、 引言

药品生产环节直接决定药品的质量与安全。为落实药品生产质量责任,保证生产过程持续合规,加强药品生产环节监管,规范药品监督检查和风险处置,我国在结合本国监管实践且借鉴国际先进药品管理经验的基础上,2020年3月30日于国家市场监督管理总局官网公布了《药品生产监督管理办法》(“《办法》”),该《办法》将于2020年7月1日正式实施。

《办法》全面落实了2019年12月1日施行的《药品管理法》(“新版《药品管理法》”)中明确的药品上市许可持有人(“MAH”)制度、优化相关审批流程、强化药品全生命周期管理要求等,并对药品生产管理作出了进一步规范。本文将针对《办法》修订亮点内容进行解析,并对《办法》颁布和实施后的影响及MAH、药品生产企业的合规建议稍作总结。

二、 《办法》变化概述及修订亮点内容解读

(一) 《办法》体例和框架内容的主要变化

《药品生产监督管理办法》于2014年8月5日颁布,之后于2017年11月17日进行了修订(“旧版《办法》”)。在新《药品管理法》颁布后,为了与之适应,国家药品监督管理局(“药监局”)分别于2019年9月30日、10月15日、12月10日先后组织起草了三部《药品生产监督管理办法(征求意见稿)》,并通过药监局官网向社会公开征求意见。

其中,《办法》相比于旧版《办法》,字数从7章60条变为6章81条,在章节体例内容上也做出了以下变更:

(二) 《办法》明确药品生产监管机构的职责和分工

《办法》在坚持属地监管原则的基础上,细化了药监部门在药品生产环节的监管事权,各部门具体分工如下[1]:

(三) 《办法》修订亮点内容解读

《办法》修订内容亮点颇多,本文以下主要从明确MAH全生命周期管理责任、强化药品生产监督检查、全面落实“最严厉的处罚”三个亮点作具体分析。

明确MAH全生命周期管理责任

随着我国市场经济体制逐步完善、药品生产质量管理水平不断提高、药品创新研发能力不断增强,推行国际通行的MAH制度的产业环境日趋成熟,从2015年开始,MAH制度在北京等十个省、直辖市开展了试点,实践证明可行并取得了积极成效,由此在新版《药品管理法》中,明确写入了MAH制度。

《办法》的本次修订,全面落实了MAH制度,包括明确MAH为能够承担相应责任的企业或药品研制机构等,要求建立药品质量保证体系[2],对药品的全生命周期进行管理,包括对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性、质量可控性负责,对药品的非临床研究、临床试验、生产经营、上市后研究、不良反应监测、报告及处理等全过程、各环节都要负责[3]。具体来说,《办法》中的MAH全生命周期管理责任主要体现在以下内容:

部分药品自行和委托生产均需获得药品生产许可证

MAH无论是自行或委托生产药品均属于生产行为[4],而药品生产许可证的申领,有利于主体责任的落实,方便监管机关采取管理措施,以及解决MAH在招标、销售、税务等方面“最后一公里”问题。新版《药品管理法》规定,“药品上市许可持有人自行生产药品的,应依照本法规定取得药品生产许可证;委托生产的,应当委托符合条件的药品生产企业”[5],但新版《药品管理法》并没有明确规定委托生产的MAH也要取得药品生产许可证。而《办法》第7条第2款对MAH委托生产进行了补充,明确规定委托他人生产制剂的MAH也应当按照《办法》规定申请办理药品生产许可证,即,制剂类药品不管是自行还是委托生产,MAH都必须取得药品生产许可证。

除基本许可资质外,《办法》和新版《药品管理法》都规定,MAH和受托生产企业应当签订委托协议和质量协议[6],MAH应监督受托方履行有关协议约定的义务,受托方不得将接受委托生产的药品再次委托第三方生产[7]。此外,《办法》进一步明确经批准或者通过关联审评审批的原料药不得再行委托生产[8]。

全流程质量控制

药品生产的每一个节点质量控制不到位,都可能引发上市药品的质量和安全问题。由此,《办法》从MAH质量管理主体、质控义务设置、质量延伸检查等角度保证全流程质量控制。

从质量管理主体角度,《办法》规定了MAH的法定代表人、主要负责人应当对药品质量全面负责,履行包括配备质量负责人负责药品质量管理、配备质量受权人履行药品上市放行责任、监督质量体系运行、开展质量体系审核、制订风险管理计划等[9]。此外,MAH应在药品生产许可证中登记MAH关键人员。由此,在MAH出现违反《药品管理法》等法律的违规行为时,能精准处罚到人。

从MAH质控义务设置角度,《办法》也明确了MAH多项义务,主要包括持续更新药品生产场地管理文件(第24条)、年度自检(第38条)、年度报告(第39条)、上市后风险管理计划(第40条)、建立药物警戒体系(第41条)、工艺变更管理和控制(第43条)、关键人员变更登记(第15条、第45条)、短缺药品报告(第46条)、境外持有人代理人和境外场地检查(第47条、第48条)等。

此外,《办法》还进一步明确了MAH的质量审核和监管部门的延伸检查,要求原料药、辅料、直接接触药品的包装材料和容器的生产企业必须通过MAH的质量审核,确保药品质量保证体系持续合规[10]。

药品年度报告和短缺药品报告

实施药品年度报告制度,是新形势下我国加强对企业监管的重要措施,增强了MAH向药监部门披露信息的主动性和社会责任意识。新版《药品管理法》明确规定“药品上市许可持有人应当建立年度报告制度”,同年施行的《疫苗管理法》也明确规定了疫苗的年度报告制度,而《办法》第39条进一步明确MAH应当建立年度报告制度,按照规定每年报告药品生产工艺变更、生产销售、不良反应监测、上市后研究、风险管理等情况,并通过信息化手段汇总到药品品种档案。

此外,短缺药品供应保障一直是药品宏观调控的重要工作之一。近年来我国对短缺药品供应保障不断加强,但仍面临药品供应和价格监测不够及时灵敏,药品采购、使用、储备以及价格监管等政策有待完善,违法操纵市场抬高价格现象在一些地方仍较突出等问题。对于短缺药品的报告,在2019年9月25日就印发了《关于进一步做好短缺药品保供稳价工作的意见》,新版《药品管理法》明确规定了国家实行短缺药品清单管理制度。而《办法》则进一步细化短缺药品报告要求,其中对于列入国家实施停产报告的短缺药品清单的药品[11],应当遵循以下规定执行:

新增MAH跨境委托生产特殊规定

随着我国药品生产国际化合作和发展,涉及境内外MAH委托生产的情况越来越多,以往的法律法规并没有对前述委托情形的药品生产要求进行明确规定,导致监管实践中存在责任主体跨境追诉难度大、委托双方义务不明确等问题。由此,《办法》规定了MAH委托生产的两种特殊情形:一是境内MAH委托境外药品生产企业生产,二是境外MAH委托境内药品生产企业生产。不同的MAH跨境委托生产,根据《办法》第47条和第48条,对规范生产要求有所不同:

这就意味着,无论MAH是境外还是境内,都必须通过特定的形式来落实《办法》及新版《药品管理法》中关于MAH的全生命周期管理责任。但是,如果境内MAH企业委托境外企业生产,是否需要其具有境外的与境内药品生产许可证类似的资质,境外MAH委托境内企业生产情况下“MAH所在地省级药监部门”应该如何确定,以及是否根据境外MAH指定履行其义务的中国法人所在地确定等问题,《办法》未作说明,还有待其他法律文件予以进一步补充。

强化药品生产监督检查

加强对药品生产企业的监督检查是保证药品质量的重要环节,也是实施药品生产监管的重要手段之一。凡是生产过程中对药品质量产生不利影响,威胁公众用药安全的各种违规行为都是监管重点。《办法》虽然取消药品生产质量管理规范(“GMP”)认证,但对GMP符合性检查的检查主体、频次、要求以及生产过程中不遵守GMP的法律责任等都进行了明确规定。《办法》基于属地监管原则,通过上市前的检查、许可检查、上市后的检查、行政处罚、药品安全信用档案、联合惩戒等措施,将执行GMP的网格织得更紧密,监管检查形式更加灵活,真正做到了GMP贯穿于药品生产全过程。

1) 检查主体:不仅包括MAH,制剂、化学原料药、中药饮片生产企业,还包括对原料、辅料、直接接触药品的包装材料和容器等供应商或生产企业。

2) 检查方式:《办法》确定了监管机关可以属地开展日常检查、飞行检查、延伸检查三种模式:

3) 药品风险分级检查:值得注意的是,《办法》对不同风险级别药品的生产企业,规定了不同的检查频次和检查类型[12],特别突出对特药(品、一类精神药品、二类精神药品)和疫苗、血液制品、无菌制剂等高风险药品的管理:

此外,为了提高检查的专业性,《办法》延续了新版《药品管理法》对专业检查员制度的规定,要求明确检查员的资格标准、检查职责、分级管理、能力培训、行为规范、绩效评价和退出程序等规定,提升检查员的专业素质和工作水平[13]。

全面落实“最严厉的处罚”

我国以往对于违法生产药品的处罚手段,更多是停留在罚款层面,且罚款金额较低不足以起到对企业的威慑和内控作用。自我国2013年提出药品监管工作“四个最严”——“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的原则方针后,仅2018年一年各级监管机构就查处药品案件万件,货值金额亿元,罚款亿元,没收违法所得金额亿元,取缔无证经营1,037户,捣毁制假售假窝点148个,责令停产停业1,093户,吊销许可证197件,移送司法机关2,000件之多。[14]《办法》吸取之前实践经验,重过程、重监管、重责任,全面落实新版《药品管理法》要求的“最严厉的处罚”。

细化了新版《药品管理法》有关处罚的具体情形

《办法》与新版《药品管理法》处罚规定相互衔接,专设“法律责任”一章,进一步细化和明确了药品生产环节相关违法行为的情形和处罚。如《办法》对新版《药品管理法》第115条的处罚情形进行了细化,增加了“未经批准变更生产地址、生产范围和药品生产许可证过期生产”[15]两种违法情形。

而对于违反GMP的情形,《办法》新增了“未配备专门质量负责人独立负责药品质量管理、未监督质量管理规范执行、MAH未配备专门质量受权人履行药品上市放行责任”等在内的5种特定违规情形[16]作为新版《药品管理法》第126条补充的情节严重情形,同时还规定了辅料、直接接触药品的包装材料和容器生产企业及供应商未遵守GMP要求也依据新版《药品管理法》第126条规定给予“警告、罚款、吊销资质”等行政处罚及对责任人员予以“没收违法收入、罚款、禁止从事生产活动”等相关处理[17]。

增设了相应罚则条款

《办法》根据MAH和药品生产企业在本法新增的义务,设置了“如有未按规定办理登记事项变更、直接接触药品工作人员未进行健康检查和建立健康档案、未进行短缺药品停产报告三种情形之一的,将予以金额为1-3万元行政处罚”[18]的罚则条款。

三、 《办法》出台和实施后的影响及企业应对

(一) 《办法》出台和实施后的影响

《办法》以“四个最严”要求为根本导向,通过精妙的制度设计、优化管理流程,保障公众用药安全、有效,全面推进药品监管体系和监管能力的现代化。《办法》中多处规定遵守GMP,特别强调了MAH、药品生产企业、供应商等主体保证药品生产全过程持续符合法定要求,也强调药品、原辅料、直接接触药品的包装材料和容器生产等遵守GMP和药品标准。

此外,药监局于《办法》正式公布之日,发布了《关于实施新修订〈药品生产监督管理办法〉有关事项的公告》,明确企业药品生产许可的申请和药品委托生产应当按照如下方式与旧版《办法》进行衔接:

(二) MAH及药品生产企业合规应对建议

MAH合规应对建议

新版《药品管理法》和《办法》均明确了MAH在药品全生命周期中的重要责任,且要求MAH的法定代表人、主要负责人对药品质量全面负责。由此,产品研发阶段MAH和CRO、CMO的关系,产品上市后MAH和CSO的关系,原本有些属于MAH的责任尝试以委托合同转嫁给受托方的情况将有所改变。此外,MAH应依法申领药品生产许可证,完善药品质量监管体系,包括建立完善对受托生产和销售商的监督机制、人员管理制度、物料和产品管理制度、生产管理制度、产品检验放行制度、不良反应监测制度、产品质量追溯制度、年度产品质量回顾分析报告制度、应急处置制度、档案管理制度等。

药品生产企业合规应对建议

相较于旧版《办法》,《办法》增设生产管理专章,强化了药品生产企业的主体责任,并大幅增加监督检查专章的内容,强调企业持续GMP合规和强化药物警戒,提升了药品生产企业对药品管理的标准和要求。由此,药品生产企业需要在以往风险监测的基础上拓展新的管理内容,及时改变传统管理模式,加强药品生产合规人员素质的提升和队伍培训,将合规生产作为企业发展的文化根基。

四、 结语

《办法》对现行药品生产监督制度进行了重大修订,也与新版《药品管理法》的规定进行了有效衔接,对推动我国药品行业进一步发展、药品监管工作进一步完善以及与国际创新监管技术接轨等均具有重要意义。但是未来对于MAH制度落实、MAH专门质量负责人制度的细化、明确境内外委托生产要求、跨省监管及检查等问题等还需补充,药监部门机构改革后的职能调整、信息化药品追溯协同平台应用等在具体执行过程中还需完善。

最后,期待药监部门及时制定和发布配套技术指导原则,确保《办法》各项规定落到实处,真正从生产管理角度提升药品质量,保障药品的安全、有效、可及。

总则

第一条 为加强我区药品生产企业和使用单位药品高风险品种安全监测工作，进一步建立健全从监管到监测，从监测到预警，从预警到风险控制的长效监测机制，有效降低药品安全风险，结合我区实际，制定本办法。

第二条 自治区药品不良反应监测中心，负责全区药品高风险品种监测的业务指导工作。各级食品药品监督管理局负责辖区内高风险品种的重点监测业务指导和监督管理工作。药品生产企业是药品重点监测的第一责任人，应强化企业产品的跟踪监测工作。药品使用单位应当加强高风险药品的临床合理用药管理和监测工作，保障人民用药安全。

第三条 本办法适用于宁夏境内从事药品生产（包括原料药生产）、使用单位、药品不良反应监测机构、各级食品药品监督管理部门和其他相关部门。 职责和程序

第四条 高风险品种重点监测实行季度汇总上报制度。药品生产企业应当对所生产的高风险药品，进行重点跟踪监测，并将每季度重点监测品种的监测情况，于下季度第一个月10日之前进行汇总，以公文和电子版形式上报自治区药品不良反应监测中心。药品使用单位应当将重点品种的监测病例，进行分析汇总，通过网络上报自治区药品不良反应监测中心。

第五条 药品生产企业应将高风险品种的质量风险管理与重点安全监测工作、质量受权人制度相结合，强化责任意识，积极主动开展监测工作，加强风险管理，预防重大药害事件发生。

第六条 药品生产企业应当建立健全内部高风险品种监测的科学管理机制和不良反应监测技术信息库，提高高风险品种的预警能力和风险控制能力。通过跟踪监测，全面及时掌握生产药品安全风险信号，减少高风险品种的安全风险，确保地产药品安全。

第七条 药品生产企业应以药品销售网点代理为依托，建立健全企业内部的监测队伍和监测网络体系，将监测信息与产品销售有机结合，实现信息资源共享，促进监测工作制度化、规范化。

第八条 药品生产企业应当将所生产的高风险品种纳入重点管理目录，进行重点跟踪监测，并将重点监测目录报送自治区食品药品监督管理局和药品不良反应监测中心备案。

第九条 医疗机构应当遵循临床合理用药原则和处方管理办法，减少静脉联合用药，严格控制中药注射剂与化学药品的混合静脉用药，特别要加强高风险药品临床使用的严重不良反应监测工作。

第十条 自治区药品不良反应监测中心，可通过电子网络和安全用药信息快讯等形式，及时公告药物警戒信息，促进临床安全合理用药。

第十一条 各级食品药品监督管理局，要切实加强辖区内高风险药品重点监测工作。把药品安全监管与不良反应监测有机结合，找准风险管理监测工作的薄弱点和促进工作的切入点，强化辖区高风险品种重点监测的风险预警，预防重大药品安全事件。

第十二条 各级食品药品监督管理局，要以国家对市县药品不良反应监测网络信息化建设项目为契机，加强区域监测网络建设，实现药械监测区域信息化，利用现代信息技术，及时全面掌握辖区风险管理监测动态。建立早预防、早发现、早报告、早控制的“四早”监测预警机制。

第十三条 自治区药品不良反应监测中心与药品生产企业建立联席制度，定期或者不定期地召开联席会议。各市、县（区）食品药品监督管理局应当与生产企业和医疗机构建立定期例会制度，强化风险监测管理，指导风险监测工作。

第十四条 药品生产企业（包括原料药）对药品销售和使用中出现的严重或突发性群体不良反应事件，按照逐级报告的原则，立即报告所在地药监部门。所在地药监部门迅速报告自治区食品药品监督管理局和自治区药品不良反应监测中心，自治区监测中心上报自治区食品药品监督管理局同意后，报告国家监测中心。

第十五条 严重亡病例和突发性群体不良反应事件的调查处理，由事件发生地食品药品监督管理局在第一时间进行现场调查核实，初步确认为药品不良反应事件的，可通过网络报告自治区监测中心，自治区监测中心在区局的直接领导下，组织技术人员及时进行现场调查核实。

第十六条对重大疑难病例，在自治区食品药品监督管理局直接领导下，组织召开药械监测技术专家咨询会议，进行讨论定性，提出处理意见。

第十七条 按照《药品不良反应监测和报告管理办法》规定，对已定性的严重药品不良反应病例，自治区监测中心可通过在线报告程序，上报国家监测中心，同时以书面形式报送自治区食品药品监督管理局和自治区卫生厅。

第十八条 药品生产企业（包括原料药）、使用单位，不履行监测工作职责而造成严重后果的，承担相应的法律责任，并按照诚信建设规定进行处理。 附则

第十九条 本办法由自治区食品药品监督管理局负责解释。

第二十条 本办法自发布之日起30日后实施。

附件：1.部分化学药品注射剂高风险品种

2.部分有严重不良反应报告的注射剂品种